Реформа самоврядування як декомунізація мислення: досвід Польщі та Україна

Децентралізацію називають реформою, що починає змінювати світогляд людей, своєю рідною «декомунізацією мислення». Замість міфу про «державу, яка зобов’язана давати гроші» реформа самоврядування повинна спонукати людей до ухвалення рішень самотужки. Наскільки ефективним для України може бути досвід реформи самоврядування сусідньої Республіки Польщі, досліджувало Інформаційне агентство Волинські Новини.

Чи варто автоматично переносити досвід Польщі з децентралізації на український ґрунт

У 1989 році, коли Польща розпочала реформи, рівень ВВП Польщі та України був майже однаковим. За деякими показниками Україна була вище, ніж Польща. Держава була зруйнована комуністичною системою, тож у Польщі розпочали доволі різкі реформи у сфері економіки та політики, що стосувалися зміни державної системи. У результаті цього процесу Польща розпочала дуже швидко рухатися в напрямку ЄС і процес реформування Польщі був підпорядкований європейській інтеграції. У процесі Польща вступила до НАТО, а в Україні у ті часи вели дискусію про багатовекторну політику, зміни відбувалися, але їх складно назвати реформою, яка змінила б систему держави. Наприкінці 2012 року ВВП на душу населення у Польщі становив 13 886 доларів, України – 3800 доларів. Таким чином, як зазначає директор програми «Навчальні візити до Польщі» (Study Tours to Poland) Польсько-Американського Фонду Свободи Мирослав Скурка, незроблені реформи Україні коштували 10 тисяч доларів на душу населення. Однією з ключових реформ, що відбулися у Польщі, була реформа місцевого самоврядування.Мирослав Скурка наголосив, що реформа – перш за все, зміна способу функціонування людей та інституцій і вона «не полягає в будівництві нових приміщень чи перевдяганні поліції у нове вбрання». Найважливіші ті реформи, які почнуть змінювати підхід людей до самих себе і до справ, які спільно вирішують. Ключове значення у цьому процесі «декомунізації мислення» має самоврядування. Проблема України полягає в тому, що українці досі в полоні міфології про «державу, яка дає гроші, має владу, військо поліцію тощо». Це тоталітарне мислення, закладене комуністичною владою, а започатковане ще з часів царської Росії, на жаль, не змінилося. Реформа самоврядування ламає цю довгу традицію, тому процес децентралізації та побудови самоврядування має ключове значення для того, чи стане Україна європейською державою.Підсвідомий страх перед паном, царем, володарем чи боярином чи рабська пошана до них є протилежністю того, чим має бути нормальна демократія. Філософ Лєшек Кулаковскі сказав, що завдання демократичних інститутів полягає в тому, щоб значення і вплив політичних еліт більш-менш відповідав рівневі довіри, яку має до них суспільство. Самоврядування повинно бути інструментом стратегії побудови довіри.

За інформацією Комітету регіонів ЄС щодо рівня довіри населення до різних органів влади в Європі, найвищу довіру мають органи місцевого самоврядування. До прикладу, у Фінляндії їм довіряють 72% населення, у Данії – 70%, у Швеції - 68%, у Австрії – 67%, у Німеччині – 65%. Система самоврядування збудувала велику довіру людей до органів адміністрації. Реформа самоврядування в Україні в довгій перспективі повинна бути елементом, який завершує «період самодержав’я» і починає період розвитку громадянського суспільства, коли люди починають довіряти собі і державі як інституції.Польська модель реформи самоврядування

У 1989 році розпочалися перетворення в Польщі, коли неефективна система соціалізму впала. Система управління, яку збудувала компартія, була неефективною, але перший створений уряд не був цілковито новим – частково до нього увійшли опозиціонери, частково – старі комуністи, які ще зберігали за собою силові структури. До того ж, на території Польщі базувалися 350 тисяч військовослужбовців радянської армії.

На початку 1990 року до сейму, який частково був оновленим, а частково ще комуністичним, та до сенату, який був повністю опозиційним, прийшов проект закону про реформу місцевого самоврядування. У доволі короткому документі йшлося про те, що гміна (найменша територіальна громада) є незалежною юридичною особою, яка має повноваження, обирає свою владу, має власні джерела надходження коштів, відповідає перед громадою за реалізацію завдань. Вона має фінансовий контроль незалежної інституції фінансового контролю і нагляд держави виключно у питаннях відповідності закону. Держава відмовлялася від адміністрування території, передавши цю функцію органам місцевого самоврядування на найнижчому рівні.

У 1990 році відбулися нові вибори та були створені нові громади. Тоді комуністи усвідомили, що вони втратили владу в Польщі, тому що всю владу в громадах перебрали на себе місцеві активісти. Комуністи тоді казали «ви не вмієте, керувати, ви – вчителі, інженери, не зможете керувати територією, а у нас є досвід». Але нові люди значно краще впоралися із цим без досвіду комуністів. Це може стати прикладом для України – на думку експерта, не варто боятися, що нові люди, які прийдуть до влади в Україні, керуватимуть гірше, ніж старі.Децентралізація: чи має сенс існування районів та областей

У Польщі спочатку були переконані, що достатньо лише малих громад і не потрібно посередніх органів між ними та столицею. Втім, створення такого органу самоврядування виявилося життєвою необхідністю. У 1996 році ухвалили так званий «міський закон», який регулював питання міст. У 1997 році прийняли нову конституцію, де питання самоврядування вже було внесене та закріплене. Завершення побудови польської системи самоврядування відбулося у 1999 році, коли створили повіти та воєводства. Отже, процес був доволі довгим і всі реформи отримували опір з боку адміністрації та чиновників, особливо, з боку міністерств, де усвідомлювали, що у державі почнеться анархія, якщо віддати людям гроші.

Жодна держава не має «своїх грошей», вона має дише гроші платників податків. Апарат був проти реформи в Польщі і аналогічна ситуація зараз в Україні, тому що в централізованій державі всі надходження бюджету відбуваються знизу догори, а самоврядування полягає в тому, що гроші йдуть повз адміністрацію. Цей процес болючий для адміністрації, адже вона втрачає можливість розпоряджатися грішми інших. На думку експертів, державна адміністрація завжди виступатиме за те, щоб обмежити децентралізацію, адже втрачатиме вплив за грошовими потоками.

До слова, на спроби з боку облдержадміністрації гальмувати процес децентралізації на Волині вже нарікали представники громади.

У Польщі скасували вертикальне підпорядкування органів влади – органи місцевого самоврядування взяли на себе повну відповідальність – потрібно відповідально орудувати грішми, щоб забезпечити інтереси своїх громадян. Це фундаментальні питання побудови довіри у суспільстві. Органи місцевого самоврядування припиняють бути інструментами держави, а стають незалежними юридичними особами і отримують усі необхідні повноваження. Громада, таким чином, сама приймає рішення і ніхто не має права їй наказувати.

Самоврядування є цивілізаційною зміною і тому підтримка цієї реформи означатиме підтримку реальної європеїзації України (це явище буде тривалим). Громади діють від власного імені та є юридичними особами. Орган місцевого самоврядування має свій власний банківський рахунок, і не потрібним є якесь казначейство. Ніхто інший не може користуватися грішми громади, можна лише контролювати, чи громада ними розпоряджається відповідно до закону.

Ще одним важливим питанням є питання власності, яке наразі не вирішене в Україні. Польські громади були створені як власники, мали право власності на деякі земельні ділянки. До того, там частина земель перебувала у приватній власності. Найгірша ситуація – коли забагато має держава. Тому, на думку експерта, право на приватну власність в Україні треба повернути, аби люди стали господарями землі. Громада має право управляти землею, мати майно та гроші, щоб бути незалежною.

Добровільність в процесі реформи самоврядування, на думку багатьох фахівців, є катастрофою. Так, створюється анахронічна система, де частина територій матиме самоврядування, а частиною фактично керуватимуть райдержадміністрації. У Польщі не було потреби об’єднувати та створювати громади, тому що комуністична влада Польщі вже в 1972 році дійшла до висновку, що для управління територією потрібно створювати такі форми державної адміністрації, які будуть меншими, ніж райони. Були утворені гміни, що об’єднували приблизно по 10 тисяч населення – тоді це були органи державної адміністрації. У 1990 році законом про самоврядування ці органи державної адміністрації були ліквідовані і на їхній основі створені органи самоврядування – гміни, що отримали зовсім нові компетенції і владу там почали обирати громадяни. Люди отримали гроші, якими почали розпоряджатися самі.Фундамент самоврядування – гміна

Наріжним каменем самоврядування в Польщі стала гміна, що закріплено у конституції. Вона має найбільше компетенції, демократично виборну владу, свого бургомістра або війта, які є виконавчим органом влади.

У Польщі існує 2490 гмін, середня кількість населення яких становить по 15 тисяч мешканців (хоча є гміни з населенням від 1 до 300 тисяч). Окрім цього нараховується 65 міст на правах повіту (які приблизно відповідають українським містам обласного значення, або німецьким Kreisfreistadte), 300 міст та 530 сільсько-міських гмін, а також 1600 сільських гмін. Принцип ефективності в Європі є основоположним принципом самоврядування. Гміною може бути місто, і така гміна юридично має такі ж самі права, як сільська гімна, чи гміна, в яку входять як міста і села.

До повноважень гміни належать планування розвитку та просторове планування, охорона навколишнього середовища, місцевий громадський транспорт, місцеві дороги, вода та стічні води і тверді побутові відходи, початкова освіта, соціальна допомога, місцеві культурні заходи, первинна медична допомога, основні адміністративні послуги, громадська безпека.

Рада гміни (15-45 членів) обирається шляхом прямих виборів на 4 роки, у містах на правах повіту – пропорційно, в інших гмінах – в одномандатних округах. Від 2002 року відбуваються прямі вибори війта (до того часу його обирала рада гміни). До слова, на рівні самоврядування більшість кандидатів балотуються від місцевих виборчих комітетів, а не від політичних партій.Є чимало авторитетних голів міст, які успішно керували гмінами і політичні партії хочуть їх залучити до себе, щоб погрітися у світлі їхньої популярності, адже ці лідери на місцевому рівні є важливішими, ніж представники політичних партій.

Органи місцевого самоврядування мусять мати свої гроші, до розпорядження якими не повинна мати стосунку жодна влада згори, адже кожне рішення згори означає підпорядкування. У 2004 році у 2425 гмінах доходи на душу населення становили 1 615 злотих на душу населення, у 2013 – 3151 злотий. У 65 містах на правах повіту ці показники становили 2505 та 5017 злотих відповідно.Частка власних доходів (податків та місцевих зборів) становила 34,9% у 2004 та 31,2% у 2013 році, частка ПДФО – 20,4% та 16,9% відповідно, частка загальної та компенсаційної дотації - 32,9% та 31%, частка цільових субвенцій (у тому числі з ЄС) – 11,8% та 20,9 (4,1)%. Держава надає органам місцевого самоврядування субвенції на виконання деяких функцій, тому що органи місцевого самоврядування виконують деякі доручені завдання державної адміністрації. Наприклад, реєстрація, видача документів, відбуваються на рівні органів місцевого самоврядування.

Окрім цього, є цілий механізм вирівнювання, тому що на рівні держави важливо зберегти збалансований, врівноважений ріст, щоб не було територій, які бідні і лишатимуться такими назавжди, і територій, які дуже багаті та постійно лише багатшатимуть. Механізм такий: якщо на території власний дохід на душу населення менший, ніж 92% середнього показника у державі, то багаті гміни передають кошти менш заможним.Болючі питання на шляху децентралізації: закриття малих шкіл та ФАПів

Освіта є одним з основних завдань, адже торкається великої кількості людей. Польща успадкувала систему малих неефективних шкіл, де було по декілька вчителів і по десятку дітей, і всі опиралися закриттю таких шкіл. Субвенція на освіту у Польщі доволі велика, але гміна часто дофінансовує школи, але перед тим, як співфінансувати, у Польщі здійснили оптимізацію, закривши всі малі школи. Питання про закриття шкіл вирішували винятково громади, адже громада відповідає за початкову освіту. Якщо бракувало коштів на те, щоб утримати на території 10 шкіл по 30 учнів кожна, вирішували зробити 1-2 сучасні добре обладнані школи, відпустивши вчителів-пенсіонерів на пенсію. Нині, якщо війт хоче продемонструвати успіхи своє гміни, він перш за все демонструє гостям школи, адже це візитівка гміни і показник інвестицій. Найважливіша інвестиція, яку можна зробити на території громади – це люди. Мудро інвестувати в людей означає створити для них систему доброї школи.

Також громада відповідає за приміщення для закладів первинної медичної допомоги. Польські органи місцевого самоврядування були змушені приймати рішення, які спочатку викликали спротив, адже населення виступало проти закриття малих шкіл чи ФАПів, але в результаті Польща отримала сучасну систему освіти, охорони здоров’я тощо.

Друга ланка системи самоврядування - повіт

У 1990-их роках стало зрозуміло, що самоврядна гміна не в силі виконати усіх завдань. Низку завдань потрібно було виконувати на рівні, вищому, ніж гміна. Це фінансування поліції, пожежної охорони, санітарної служби тощо. У 1994 році до влади повернулися колишні комуністи і припинили процес будівництва самоврядування на другому та третьому рівнях. На цих рівнях були системи, які виконували певні функції, і вони були не органами самоврядування, а державними адміністраціями. Втім, державна адміністрація на той час не мала жодного впливу на управління територією, а лише виконувала завдання. Згодом прем’єр-міністром Польщі став Єжи Бузек (широковідомий нині як голова Європарламенту у 2009-2012 роках) від «Солідарності» та створив групу реформаторів, які готували другий рівень реформи самоврядування, тобто, повіти та воєводства.

Передумовою утворення повітів стала потреба створити орган, що зможе виконувати ті завдання, які не під силу гміні. Експерт наголошує, що державні адміністрації в Україні борються з новими громадами за те, щоб перебрати управління, натомість у Польщі такого питання не було – було питання функцій, які необхідно виконати. Серед завдань – будівельна та геодезійна адміністрація, утримання повітових доріг, гімназійна освіта (аналог старшим класам загальноосвітніх шкіл в Україні), питання зайнятості, пожежна охорона, муніципальна поліція. Для вирішення питання безробіття (яке у Польщі становило до 30%) потрібно було працювати на рівні вищому, ніж гміна. Повіт не адмініструє територію, а виконує деякі функції державної адміністрації (уряд делегує низку завдань на рівень повіту). Керує повітом рада з 15-29 членів, що обирається на термін 4 років шляхом пропорційних виборів. У 2004 році на душу населення припадало 500 злотих на реалізацію завдань на рівні повіту, у 2014 році – 910 злотих. Власні джерела надходжень повіту це місцеві збори, частка податку з доходів фізичних осіб, частка коштів від активності юридичних осіб (кожен орган місцевого самоврядування зацікавлений у тому, щоб в нього працювали фірми). Також повіт отримує дотацію на виконання доручених завдань та субвенції ЄС.

Вже у 1999 році Польща мала цільові кошти на підготовку до членства в Євросоюзі. Логіка ЄС полягає у підтримці проектів, які даватимуть відповіді на питання, що існують на тій чи іншій території. ЄС не дає коштів туди, де є підозра, що вони можуть бути вкрадені.

«Європейських грошей на регіональний розвиток не буде, доки не буде прозорих механізмів фінансування проектів»,- відзначає Мирослав Скурка.Воєводство – найважливіша ланка системи самоврядування

У процесі євроінтеграції виявилося, що кошти ЄС у 70% випадків скеровують на регіональний розвиток через регіональні структури (а не уряди, яким ЄС довіряє менше, ніж місцевим громадам). Малі польські воєводства мали б стати партнерами німецьких федеральних земель. Постала інша велика проблема – для того, щоб освоїти кошти ЄС, потрібен апарат фахівців, які написали б європейські проекти і обґрунтували їх. Внаслідок реформи 49 малих воєводств, які Польща успадкувала від комуністичного режиму, перетворили на 16 великих.У 1999 році відбулася реформа самоврядування, під час якої потрібно було 33 міста позбавити статусу центру воєводства. Тоді заступник прем’єр-міністра зі справ реформи отримав низку чиновників, які почали працювати на рівні заступника воєводи, але в питаннях реформи самоврядування мали більшу компетенцію, ніж воєвода і підпорядковувалися виключно заступнику прем’єр-міністра. Розпочали роботу інституції, уповноважені з питань реформи системи повітів та воєводств. У результаті досить швидко отримали новий адміністративно-територіальний поділ Польщі з новими самоврядними повітами і воєводствами, які стали юридичними особами відповідно до закону. Кожні гміна, повіт та воєводство мають свій банківський рахунок.

Завданнями воєводств є регіональний розвиток (воєводство може створювати власну політику підтримки інвестицій). Агенції регіонального розвитку у Польщі діють як приватні юридичні особи, мають право заробляти гроші, шукають інвесторів та співпрацюють з органами місцевого самоврядування для того, щоб створити найбільш сприятливу атмосферу для інвестицій. Засновниками таких агенцій можуть бути гміна, місто, повіт, або воєводство.

Функціями воєводства є регіональний розвиток, утримання регіональних автошляхів, регіональної залізниці, регіональні заклади культури, третинна медична допомога (на рівні гміни перебувають лише поліклініки, на рівні повіту діють лікарні), регіональна соціальна допомога. Окрім цього, воєводства у Польщі відповідають за 80% коштів ЄС (управління проектами, які фінансуються з джерел Євросоюзу, в основному відбувається на рівні воєводства). Регіональна рада (сеймик воєводства з 30 – 48 осіб) обирається терміном на 4 роки.У структурі доходів воєводств значну частку займають ПДФО та податок з доходів юридичних осіб (31,7 % за станом на 2013 рік). Цільові субвенції становлять 44,5% (з ЄС – 22,9%). На кожному з рівнів самоврядування діє система збалансування, що залежить від густоти населення. Якщо на території мешкає менше 3 мільйонів осіб, вона отримує фінансування з великих регіонів, де кількість населення більша (оскільки держава зацікавлена, щоб території розвивалися рівномірно). Якщо на території більша мережа доріг, ця територія отримує більший обсяг допомоги (субвенції). Окрім цього, допомогу отримують території, де рівень ВВП на душу населення становить менше 75% від загальнодержавного рівня.Чи потрібні державні адміністрації в районах та областях

У Польщі, на відміну від України, немає державних адміністрацій, які адміністрували б території. Певні функції державної адміністрації в сфері безпеки (поліція, пожежна, санітарна служби) виконує староста на рівні повіту як завдання, делеговані державною адміністрацією. Немає жодних органів державної адміністрації на рівні гміни, повіту чи воєводства.

На рівні воєводства виконавчу владу має маршалок воєводства (приблизний аналог голови обласної ради). Представником уряду (а не президента, як в Україні) є воєвода, який виконує функцію нагляду над тим, щоб дії органу місцевого самоврядування не порушували законодавство. Якщо повіт або воєводство приймають рішення, протягом 7 днів вони повинні подати це рішення до воєводи, який його оцінює. Якщо у воєводи є сумніви, він звертається до своїх експертів і якщо вважає, що рішення не відповідає законодавству, інформує про це орган місцевого самоврядування. Орган місцевого самоврядування після цього може скасувати своє рішення, або ж, не погоджуючись з воєводою, передати справу до суду. Остаточне рішення лишається за незалежним апеляційним судом (воно стосується завжди відповідності закону, а не питання по суті). Більшість рішень суди виносять на користь органів місцевого самоврядування. У рішення громади не має права втручатися навіть прем’єр-міністр.Отже, представник центральної влади в регіоні воєвода слідкує за тим, чи не порушуються закони та є людиною, яка наглядає над питаннями, які стосуються безпеки (податкова служба, поліція, фітосанітарна служба, питання громадянства та міграції тощо). Він керує центром антикризового управління на воєводському рівні (у разі надзвичайної ситуації йому підпорядковується поліція, рятівники та решта відповідних служб), має вплив у сфері розподілу коштів ЄС.

Новостворені громади та страх постійного контролю

Експерт відзначив, що новостворені об’єднані територіальні громади в Україні стикаються з системою нагляду та контролю – чимало служб мають право контролювати ці органи. Таким чином, люди можуть боятися ухвалювати самостійні рішення. У Польщі фінансовий нагляд сконструйовано в такий спосіб, що існує регіональна обрахункова палата (Regionalna izba obrachunkowa) у кожному воєводстві, яка є незалежним контролюючим фінансовим органом. Її створили в 1990 році і вона є єдиним органом, який має право регулювати усі три рівні органів місцевого самоврядування. Обрахункова палата не підпорядковується ані міністерству фінансів. Голову палати призначає прем’єр-міністр, а заступників – колегія обрахункової палати. Про перевірку органи місцевого самоврядування повідомляють за 30 днів. Раз на 4 роки відбувається повний фінансовий контроль кожного органу місцевого самоврядування. В органах фінансового контролю на рівні органів місцевого самоврядування у Польщі немає корупційної складової.Окрім контролю регіональні обрахункові палати мають завдання затвердження проектів річних бюджетів кожного органу місцевого самоврядування.

Для реалізації завдань органи місцевого самоврядування, окрім власних коштів та коштів субвенцій, можуть залучати банківські кредити. Інформація про кредитну спроможність повинна бути підтверджена обрахунковою палатою.

Деякі гімни мають високий рівень заборгованості (10-12 мільйонів злотих). Якщо орган місцевого самоврядування не може впоратися зі сплатою заборгованості, влада може вводити урядового комісара.

Недоліки польської реформи самоврядування

За оцінкою багатьох експертів, польські громади є замалими, а для вирішення складніших завдань потрібні громади х більшим ресурсом. В Україні, на думку Мирослава Скурки, варто переконувати людей в тому, що потрібно створювати сильні громади з 15-20 тисячами населення. Тоді коштів вистачатиме для того, щоб почати вирішувати серйозні питання. Ефективною також є чи тема міжгмінних договорів, адже на ріні однієї громади буває складно виконати усі завдання. Це також стосується рівня воєводства – у Польщі вже говорять про потребу створення 4-5 сильних макрорегіонів для розв’язку важливих інфраструктурних та стратегічних питань (залізниці, автошляхи, системи охорони проти повеней тощо). Цікавим є досвід Німеччини, де в громадах (Gemeinde) відмовляються від виконавчого апарату – один виконавчий апарат там може обслуговувати декілька громад, тому що це дешевше та більш ефективно.

Павло ПЕРЕВЕДЕНЕЦЬ

---

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, аби першими дізнаватись найактуальніші новини Волині, України та світу

---